设为首页 | 加入收藏
top
top
top
top
top
top
top
top
top
top
top
你的位置:首页 > 研究成果 > 正文

《四川乡村振兴促进条例》功能与内容的法条构建

文章来源: 作者: 时间:2019-11-01 11:52:41

《四川乡村振兴促进条例》功能与内容的法条构建

(四川乡村振兴立法课题组    四川旅游学院 马克思主义学院成都 610100

 

【摘  要】  乡村振兴需要立法保障。乡村振兴战略的核心是通过立法使乡村的生产要素突破既有体制机制障碍,实现在城乡之间自由流动,促进城乡融合发展。四川乡村振兴立法,在立法功能定位问题上,建议赋予法规以“统摄全域”功能或“基本法”属性,使其成为四川乡村振兴事业的法治基础;在立法内容上,由于“发展壮大集体经济”、“加强农村集体经济组织建设”、“改革创新农村产权制度”、“规划引导乡村村社建制变化”等方面在当前乡村建设中存在现实紧迫性,同时也是党和国家政策的刚性要求,应当在四川乡村振兴立法中予以积极回应,在法规中植入“鼓励发展壮大农村集体经济、加强农村集体经济组织建设、改革创新农村产权制度、规划引导乡村村社建制整合相关规范,以助力四川乡村振兴战略。

【关键词】  乡村振兴;功能定位;集体经济;农村产权;法条构建

党的十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”当前我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。乡村振兴战略的提出,体现了党对全局工作和经济建设规律的深刻把握,表达了党对“三农”问题的殷殷关切。实施乡村振兴战略,需要立法支撑。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(下称《意见》)要求,“各地可以从本地乡村发展实际需要出发,制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章。”因此,对乡村振兴立法工作进行研究,把当前行之有效的乡村振兴实践和政策,上升到法律法规层面,发挥立法在乡村振兴过程中的保障作用,使乡村振兴工作有法可依、有章可循,刻不容缓。

我国是一元立法体制国家,下位法在内容上应当与上位法保持协调一致,不得与上位法相抵触。在乡村振兴国家立法尚未出台的情况下开展地方立法,尽管《意见》已经勾勒出了乡村振兴立法的大致内容,四川乡村振兴立法的挑战仍然不小(注:为叙述方便,对未来立法的成果,本文简称为《四川条例》)。科学立法是社会主义法治的基本要求,《四川条例》在内容上如何更加贴近我省乡村实际,尽可能地实现科学合理,本文试图提出以下几点陋见,与各位方家商榷。

一、秉承统摄全域的功能定位

每一部法规都有其特定功能和作用,法规的功能定位是立法前首先需要考虑的问题。《四川条例》的制订,应当立足于“统摄全域”功能,定位于在“三农”法规规章体系中起着支柱性作用、具有“基本法”属性、地位高于“三农”领域其他法规规章。

(一)“统摄全域”功能的现实逻辑

1、乡村振兴是乡村全域振兴。乡村振兴涉及乡村产业、乡村生态、乡村文化、乡村治理、民生保障、产权制度、人才支撑、社会支持、组织保证等诸多方面。因此,《四川条例》的制订应当着眼于“统摄全域”功能,赋予法规“基本法”属性。

2、“统摄全域”功能是我省“三农”领域立法现状的客观要求。目前,我省在“三农”领域制订的法规规章数量不少(近15年来不少于20部),涉及面也较广,但统筹协调性较差。内容上绝大多数都是对上位法(含行政法规)的贯彻落实,上位法中存在的法律冲突不可避免地存在于这些法规规章中,给法规规章的执行实施带来难度,工作难以开展。我省“三农”领域法规的这种现状,客观上亟需一部法规作为基础性法规,“统摄全域”,平衡不同行业间的利益冲突,实现协调联动。正如有学者指出,“乡村振兴地方立法应该是地方性法规,以便统领各地方的三农立法。”[1]

3、《四川条例》的立法形式。《四川条例》“统摄全域”的功能,决定它在立法形式宜采用“促进型立法”方式,因为它需要统摄乡村全域各种社会关系,没有必要也很难对各种社会关系参与者的权利义务作出具体规定。因此,在名称上建议使用《四川乡村振兴促进条例》。由于“它不像以往的法律法规一样以管制性、约束性规范为主要内容,而是重在提倡、促进某项事业的发展。”[2]所以,在规范类型上也应以“倡导性规范”为主。

(二)“统摄全域”功能的法条构建

1、“统摄全域”功能的内容。《四川条例》的“统摄全域”功能,一方面体现在它的“基本法”地位上,同时也应体现在它所起的作用上。具体而言,《四川条例》在功能上应当是:推进我省农村治理体系现代化的有力举措、促进我省乡村振兴目标如期实现的制度保障、确保我省乡村振兴战略顺利实施的基本支撑、完善我省涉农法规体系建设的法治基础。[3]基于此,在法条构建上应当把《四川条例》的这些功能予以全面表达。

2、“统摄全域”功能相关规范的坐标。与法律采用“编、章、节、条、款、项、目”不同,地方性法规一般采用“章、条、款、项”的体例。按照当前学界的普遍观点,乡村振兴地方立法一般设七章为宜,即:第一章是总则、第二章是产业发展、第三章是生态环境、第四章是乡村治理、第五章是扶贫济困、第六章是法律责任、第七章是附则。依照通常的立法惯例,关于法规功能或定位的条款,一般都设置在第一章总则中。据此,《四川条例》可设七章,关于功能的条款,宜设置在《四川条例》第一章“总则”中。

3、“统摄全域”功能的法条表达。一项法规的功能定位,在法条中往往借助于立法依据、立法原则、特别是立法目标等内容进行表达。目前,我国乡村振兴法尚未出台,《四川条例》在立法依据上尚无直接、具体的法律依据。在政策依据方面,最为直接的政策依据就是《意见》。因此,对《四川条例》制订依据的表述应为“依据国家相关法律和政策”。立法目标和原则方面,紧扣《意见》中的相关内容,切实把党和国政策法定化是比较合理的方式。建议法条表达如下:

第X条  为加快实施乡村振兴战略,促进农业农村现代化,维护农民权益、规范市场运行、保护农业发展、治理生态环境、化解农村社会矛盾,依据国家相关法律和政策,制订本条例。

第X条  政府坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。

第X条  在本省行政区域内涉及乡村产业发展、生态环境、乡村文化、乡村治理、生活保障等事项,适用本条例。

第X条  县级以上人民政府负责本行政区域内的乡村振兴发展工作,组织区域内各有关部门和社会力量做好发展农业、建设村、服务农民的各项工作。

二、发展壮大农村集体经济

农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素,通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态。发展集体经济是破解乡村振兴制约因素的有效举措,“农村集体经济巩固和发展,不仅关系到农民的切身利益,关系到农村改革和发展稳定大局,而且关系到中国广大农村坚定走社会主义道路这一根本问题。”[4]

(一)发展壮大农村集体经济的现实逻辑

1、发展壮大农村集体经济是党中央的要求。农村集体经济是社会主义公有制的重要组成部分,是实现农民共同富裕的载体。党的十九大提出要“壮大集体经济”,我省通过立法为发展壮大农村集体经济提供法治保障,是对党中央“壮大集体经济”要求的立法回应。

2、发展壮大农村集体经济是弥补当前我省乡村振兴“短板”的需要。当前,我省农村集体经济发展滞后,一些乡村出现了不同程度的衰败,农田水利等农业生产基础设施年久失修,丧失了其应有的保障功能,直接影响农业农村现代化建设和乡村治理体系的构建。发展壮大农村集体经济,补齐“短板”,提高农村集体经济“造血”功能,是实现乡村振兴,带动农民共同致富的重要抓手。

3、发展壮大农村集体经济是乡村振兴的必经之路。“发展壮大村级集体经济,是构建现代农业产业体系、提高农村公共产品供给和服务能力、实现农业强、农村美、农民富的重要举措。”[5]江苏的华西村、山东的南山村,包括我省成都市的宝山村、战旗村等,它们的发展经验表明,农村集体经济发展得好的地方,也是乡村振兴工作开展得好的地方。因此,乡村振兴战略的实施,需要在立法上支持农村集体经济发展。

(二)发展壮大农村集体经济的法条构建

1、发展壮大农村集体经济的路径。解析发展壮大农村集体经济路径,是在立法上制订相应规范支持其发展的基本前提。结合我省实际情况,发展壮大农村集体经济应从以下几个方面入手:

1)发展壮大农村集体经济,首先要全面清产核资,明确集体资产状况,做好资产确权登记工作,确认资产归属;其次是将农村集体资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据;第三是需要不断创新农村集体资产监督管理制度和模式等。

2)对于农村集体经济发展存在困难的乡村,政府应当建立农村集体经济发展专项扶持资金,加大财政扶持力度,为农村集体经济发展注入“源头活水”;

3)相关金融机构应适当放宽金融贷款政策,降低农村集体经济组织融资贷款门槛和成本,支持农村集体经济发展;

4)努力盘活农村集体资产。有序推进经营性资产股份合作制改革,把土地、物业、资金等集体经济资产,以信托、合作入股、联营、投资基金等方式参与产业投资、城市开发与建设,实现集体资产的保值增值和发展壮大,激活“沉睡”的农村集体资产,实现农村集体资产、资源、资金等要素的有效利用,促进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”;

5)立足资源优势,因地制宜发展壮大农村集体经济。如:利用集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源,集中开发或者通过公开招标等方式发展现代农业项目;利用人文、历史等良好文化资源优势发展休闲农业和乡村旅游;利用闲置的各类房产设施、集体建设用地发展租赁物业等;

6)培育农村集体经济发展的领军人才。选优配强村“两委”班子,注重在农村能人、外出务工返乡人员中推选年富力强、文化程度高、事业心强、懂经营管理的农村人才担任村“两委”成员;进一步加大大学生村官、第一书记的选派力度,充分利用大学生“村官”“三支一扶”等人才引进政策,引导更多人才资源扎根基层;加强对农村集体经济经营管理人员、新型职业农民的经营管理技能培训,构建农村集体经济人才培养机制。

2、发展壮大农村集体经济相关规范的坐标。发展壮大农村集体经济属于乡村产业振兴的重要内容,根据前述《四川条例》七章体例,该内容宜在第二章“产业发展”中予以体现。

3、发展壮大农村集体经济相关规范的法条表达。在《四川条例》中对发展壮大农村集体经济的规定,应主要把发展壮大农村集体经济路径的相关内容进行较全面的表述。建议法条表达如下:

第X条  各地乡镇、村委会应当支持农村集体经济组织开展农村集体资产产权清理、登记,加强农村集体资产产权的监督或管理。政府各部门要完善农村集体资产产权的确权登记工作。

第X条  政府倡导各地农村集体经济组织将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为本集体成员参予集体收益分配的基本依据。

第X条  农村集体经济组织可采取租赁、信托、合作入股、联营、投资基金等方式参与产业投资、城市开发与建设等方式,有效利用资产、资源、资金等,盘活农村集体资产。

第X条  农村集体经济组织可立足本集体的资源优势,发展现代农业项目、休闲农业和乡村旅游,因地制宜发展壮大农村集体经济。

第X条  政府大力支持农民专业合作社发展,鼓励实施新型农业经营主体培育工程,培育发展家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体,发展多种形式适度规模经营的农村集体经济形式。

第X条  政府采取多种方式培育、孵化农村集体经济经营管理人员、农村集体经济发展的领军人才和新型职业农民,建立大学生村官、村党支部第一书记选派等农村集体经济人才培养机制。

第X条  政府通过资金支持、技术扶持、政策引导、社会服务、法治保障等多种形式支持发展农村集体经济。

第X条  政府鼓励各类市场主体、资金、先进科技、文化产品等依法通过投资、合作、联营、租赁、承包等方式参与农村建设,促进农村经济发展。

三、加强农村集体经济组织建设

农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一组织,是农村经济发展的重要基础,对我国农村社会构建具有极端重要性。实施乡村振兴战略,需要通过立法支撑农村集体经济组织建设。

(一)加强农村集体经济组织建设的现实逻辑

1、加强农村集体经济组织建设是发展壮大集体经济的组织保障。要发展壮大农村集体经济经济,必须有一个组织健全、功能明确、监督到位、保障有力的农村集体经济组织,才能带领全体村民把集体经济体量越做越大,形成自我“造血”功能,进而惠及广大村民,实现乡村的全面振兴。

2、农村集体经济组织是农村市场经济运转不可或缺的主体。农村集体经济组织作为农村土地等集体财产的所有者,同时又是全体集体成员利益的代表者。自农村实行联产承包责任制以来,我省很多农村集体经济组织基本上处于名存实亡的状况。正如学者指出,“实践中, 虽然很多地区存在农村集体经济组织, 但基本都处于闲置和虚化的状态, 很多农村集体经济组织都被基层自治组织所取代”。[6]基于此,需要从制度上规范农村集体经济组织,明确其职能,加强其建设,推动乡村振兴实施。

(二)加强农村集体经济组织建设的法条构建

1、理顺关于农村集体经济组织的认识。在立法上制订加强农村集体经济组织建设的规范,需要从法律上理顺当前农村社会治理实践中,存在的诸多对农村集体经济组织认识不清的现象。

1)厘清农村集体济组织外延是基础。当前,尚无法律法规和政策文件对农村集体经济组织给出明确的定义和解释,关于农村集体经济组织的法律规定,见于《宪法》、《民法总则》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《村民委员会组织法》及行政法规、规章、地方性法规物权法60条规定:“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”农业法2条规定:“本法所称农业生产经营组织,是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”《农村土地承包法12条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

从上述法律规定看,对于农村集体经济组织的外延至少可以得出如下结论:在纵向上,农村集体经济组织是分层次的,可能是村民小组范围内的集体经济组织(自然村或生产队),也可能是村级集体经济组织(行政村或村委会),还有可能是乡级集体经济组织;在横向上,农村集体经济组织是不同于农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营组织的民事主体。[7]

2)农村集体经济组织是特别法人。《民法总则》第96条规定:“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人,为特别法人。”《民法总则》第57条规定:“法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”第58条规定:“法人应当有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费。”由此可以看出,法人应当“有自己的财产或者经费”,这是法人具有“民事行为能力”的基础,是农村集体经济组织作为一个合格法人的必要前提。我省农村许多农村集体经济组织由于长期忽视了集体经济的发展,作为法人有名无实,加强农村集体经济组织建设,必须完善其民事行为能力,使其成为名副其实的法人主体。

3)农村集体经济组织与村民委员会存在重大区别。农村集体经济组织是经营、管理农村集体经济组织名下财产的经营组织村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,《宪法》、《村民委员会组织法》村委会设立的法律依据由于各地在农村集体经济组织改革过程中采取政策不同,有的地方以自然村为一个农村集体经济组织,有的地方则以行政村为一个集体经济组织,未设立农村集体经济组织的地方,是由村委会代行农村集体经济组织职责。这些不同做法,使得村委会与农村集体经济组织之间职能不清,出现了村委会代农村集体经济组织的现象,甚至滋生了微腐败。由于历史原因,我农村很多并未明确区分村委会与农村集体经济组织,村民委员会代行村集体经济组织职能成为常态,当然这也是造成了我们误解为农村集体经济组织就是村委会的原因。

2、加强农村集体经济组织建设的路径。如前所述,农村集体经济组织外延较为复杂,在纵向上存在三级,同时它又是农村土地的所有者,加强农村集体经济组织建设,应坚持有所为,有所不为的思路,具体办法如下:

1)健全或完善农村集体经济组织法人主体结构。由于农村集体经济组织是农村土地的所有者,具有特别法人主体资格,担负农村集体资产的管理职责,须彻底改变其名存实亡的局面,及时健全或完善农村集体经济组织法人主体结构;

2)充实农村集体经济组织财产和经费。一方面,通过清产核资、确权登记等明确农村集体经济组织的财产和经费,实现产权人及时归位;另一方面,农村集体经济组织财产的充实,需要通过开展经营活动,盘活集体资产,获得经营收益,不断发展壮大集体经济来完成;

3)完善农村集体经济组织法人治理结构。农村集体经济组织作为特别法人,其财产归属于集体经济组织全体成员,从制度上保障集体经济组织全体成员的决定权、知情权、收益权等非常必要。在具体办法上,可以参照公司法人的治理结构加以构建。比如:可以设置权力机构(决策机构)、执行机构和监督机构。

4)鼓励成立村社合一的经营性农村集体经济组织。村民小组范围内的集体经济组织,由于规模较小,仍存在不能适应现代农业规模发展的情况,在有条件的地方,宜成立以经营为主的村社合一农村集体经济组织。可采取支部领办、村社合一、交叉任职、公司运营办法,以行政村为单位成立农村股份经济合作社。合作社设立股民代表会议、理事会、监事会等机构,股民代表原则上通过选举由村民代表兼任,理事会成员原则上通过选举由村“两委”班子部分成员和村民小组长担任。理事长原则上通过选举由支部书记兼任。监事会主任、成员原则上通过选举由村务监督委员会主任、成员兼任,实现村级组织同股份经济合作社的高度融合。

3、加强农村集体经济组织建设相关规范的坐标。加强农村集体经济组织建设是发展壮大农村集体经济重要措施和组织保障,应当同时作出相应规定,因此,该内容也应当在《四川条例》第二章“产业发展”中予以明确。

4、加强农村集体经济组织建设相关规范的法条表达。在《四川条例》中,需要对农村集体经济组织进行初步界定,并对建设途径作出规定,并鼓励经营性集体经济组织的创立。建议法条表达如下:

第X条  农村集体经济组织是特别法人。农村集体经济组织是农村集体资产的所有权人,对农村集体资产享有占有、使用、收益、处分等权利,负责组织农业生产经营活动,发展壮大农村集体经济。

农村集体经济组织应当完善自身治理结构,设立权力机构、执行机构、监督机构等,制订相应的议事规则。

第X条  政府支持农村集体经济组织自身建设,完善农村集体经济组织设立登记、产权确认、变更、注销登记等制度。

第X条  政府鼓励设立村社合一、经营为主、以行政村为单位的农村股份经济合作社等农村集体经济组织。农村股份经济合作社应完善自身治理结构,设立权力机构、执行机构、监督机构等,实行股份制管理。

第X条  政府及相关部门、村委会对农村集体资产产权进行监管,支持农村集体经济组织开展农村集体资产产权清理、确权、经营管理。

第X条  农村集体经济组织对自己的财产依法享有所有权,任何单位或个人不得非法侵占。农村集体经济组织对土地资产以及与土地资产不可分割的资产的处置,应当遵从相关法律的规定。

农村集体经济组织在法律、行政法规规定的范围内从事生产经营活动,任何单位或个人不得干涉。

第X条  农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织、基层群众性自治组织等特别法人,应当不断改善农业生产基础设施、提高村民社会福利保障、丰富村民文化生活、加强农村生态环境保护。

 

四、改革创新农村产权制度

实施乡村振兴战略,需要在立法上对农村产权制度进行改革创新,突破体制机制障碍,盘活农村“三块地”(即农村承包地、宅基地和集体经营性建设用地),促进农村生产要素在城乡间双向自由流动,提高农村资产的使用效率,增加农村集体经济组织和农民的财产性收益。

(一)改革创新农村产权制度的现实逻辑

土地是农村集体经济组织的核心财产,关系农民的切身利益。农村产权制度的改革与创新,关键在于处理好土地与农民的关系。在立法上改革创新农村产权制度,充分激活和释放农村土地资源,符合保障和扩大农民利益的宗旨。

1、改革创新农村产权制度是落实“三权分置”法律规定的要求农村土地承包法》已经修改,农村土地承包“三权分置”正式法定化。当前,随着农民大量外出务工和城镇化进程推进,农村人口逐步减少和承包地的大量闲置,已成客观现实。因此,需要在《四川条例》中把“三权分置”的法律规定用活,最大限度盘活农地资源,提高土地利用效率,使农民获得财产性收益

2、改革创新农村产权制度是积极回应宅基地“三权分置”政策的需要。近些年来,农民外出务工以及城镇化造成了宅基地及农房的大量闲置浪费,与之相对应的是随着农业现代化的推进和农村经济多元化发展,在农村产生了对闲置宅基地和房屋作为经营场所的新需求。这种日益突出的矛盾, 迫切需要放活宅基地和农民房屋使用权来进行有效化解。基于此,《意见》要求“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。在制度上落实宅基地“三权分置”,也有利于实现提高农民财产性收入、优化农村土地要素配置的政策目标。《意见》的这一要求,亟需《四川条例》在立法层面予以积极回应。

3、改革创新农村产权制度是实现城乡制度供给平等的有力举措。“二元”体制是造成我国农村发展相对滞后的重要原因,推进集体经营性建设用地入市,是破解“二元”体制的有效突破口。《意见》要求,系统总结集体经营性建设用地入市经验,加快土地法律修改。在未来,集体经营性建设用地入市,将改变长期以来地方政府高度垄断建设用地一级市场的征地供给模式,实现与国有土地同等入市、同权同价,我国城乡法制供给将逐步平等化。在《四川条例》中对我省集体经营性建设用地入市作出相关规定,有利于规范我省集体经营性建设用地入市行为,促进乡村振兴。

(二)改革创新农村产权制度的法条构建

农村土地的集体所有权是需要长期坚持和巩固的,本文仅就农村土地承包经营权的稳定与放活、宅基地使用权的保障与放活、集体经营性建设用地入市问题进行简要分析。

1、改革创新农村产权制度的路径。“三块地”由于性质、内容均有不同,对其进行盘活的路径选择上自然也应采取不同的方式,具体如下:

1)巩固农户土地承包经营权和宅基地使用权是基础。在我国,“‘农民’并不是一个简单的行业从业者的称谓, 而是一种独特的社会角色的政治定义和法律定义。在这种不同的就业和社会保障系统之中, 农民的土地发挥着决定作用。”[8]绝大部分农民都是弱势群体,他们为我国经济社会发展做出了巨大的牺牲, 理应共享改革红利和成果,从制度上保障其生存权和发展权,为其提供基本的生活保障,使其“安居乐业”。当前,我国法律已经明确规定了农户的承包经营权和宅基地使用权,并赋予这两项权利用益物权性质,保障力度较大。

2)进一步放活土地承包经营权。当前,“农地对于农民的保障功能开始不断地弱化,农地不能流转甚至成了农民身上的负担。”[9]将农地经营权从承包权中分离出来,有利于实现农业产业化、规模化经营,农民也可以从承包地的流转中获得物质利益,实现共赢。《农村土地承包法》第32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”可以说,土地承包经营权放活已经比较彻底,但是仍显保守,《四川条例》可以做必要的突破创新。一方面,《农村土地承包法》第33条规定了本集体经济组织成员对土地承包经营权流转享有优先权,这种规定在一定程度上限制了土地经营权的流转。另一方面,关于土地承包经营权流转方式的规定也比较传统,建议《四川条例》可以在流转方式上,规定“土地承包经营权托管”,即农户在承包土地后,可以通过协议方式委托发包方对承包地进行管理,并授权其代为转包、出租、互换、转让等。这种方式的优点在于农村集体组织可以对土地进行统筹安排,实现规模经营,克服单户流转的缺陷。

3)适度放活宅基地和农民房屋使用权。农户的宅基地使用权在《物权法》与《土地管理法》中均有规定,是一项法定权利,属用益物权性质,是农民生存权的基本保障。在当前,盘活宅基地和农房使用权具现实迫切性,最关键的是要放活宅基地使用权”,使宅基地和农房使用权的财产性价值得到体现,增强农民的获得感。在具体方式上,可以采取互换、转让方式在农村集体成员内部流转盘活;依法对内对外出租方式流转盘活;采取“村民供房、集体统管、收益分成”兴办乡村旅游、文化康养等产业新业态方式盘活;为家庭农场或农业公司入驻提供经营办公场所,或者为创新发展提供创业场地等以出资折价入股方式盘活等。

4)稳妥推进农村集体建设用地入市。在《四川条例》中明确农村集体经营性建设用地入市条件、范围、程序等,实现我省农村集体经营性土地合理有序统筹开发利用针对农村集体建设用地量大块小、零星分散、利用低效且配套设施不足”等问题可以采取集体土地整备政策,成立土地整备中心,集体经营性建设用地进行整合清理、产业规划、以及前期开发等工作,整理后统一入市

2、改革创新农村产权制度相关规范的坐标。该部分内容从性质上讲,仍属于乡村产业振兴的重要组成部分,最终目的是解决农民增收问题,也应当在《四川条例》第二章“产业发展”中予以明确。

3、改革创新农村产权制度相关规范的法条表达。在《四川条例》中,应当把盘活农村“三块地”的具体路径法定化。建议法条如下:

第X条  政府依法维护农村土地家庭承包经营权,保护农村土地承包关系的长期稳定。

第X条  政府支持农村土地家庭承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

农村土地承包后,承包方可以与发包方签订协议,委托发包方对承包方所承包的农村土地进行代管,并授权发包方代为转包、出租、互换、转让等,协议具体内容由双方依法协商确定。

第X条  政府保护农村家庭对依法获得的宅基地使用权,并维护农村家庭修建在宅基地上房屋的所有权。

第X条  农村家庭可以将宅基地及房屋的使用权对外进行出租,但不得违反法律、行政法规的强制性规定。

农村家庭可以在农村集体经济组织成员间以转让、出租、互换等方式对宅基地及房屋的使用权进行处置。

第X条  农村家庭可以将宅基地及房屋的使用权有偿提供给农村集体经济组织使用,开发兴办乡村旅游、文化康养等产业新业态,也可以折价入股方式参与家庭农场或农业公司经营。

第X条  县级以上政府负责制订本行政区域内农村集体经营性建设用地入市规划发展计划,明确入市条件、范围、程序等,报省人民政府批准后实施。

五、规划引导乡村村社建制整合

乡村振兴并非农村人口的回流,更不是回到过去的农村。实施乡村振兴战略必须考虑到农村人口减少这一世界农村发展的基本趋势。不难预见,未来农村人口将大幅度减少,乡镇区划调整、村村合并、村社合并等不可避免,在《四川条例》中提前进行制度设计和规划,十分必要

(一)规划引导乡村村社建制整合的现实逻辑

1、乡村村社建制整合的现实需求。乡村振兴与当前的精准脱贫攻坚战联系紧密。我省属于西部地区,大量国土面积自然条件恶劣,不适宜人居住,贫困人口较多。有的乡村随着人口向城市转移,以及政府主导的移民脱贫搬迁,可能会自然消失。农村人口的大量减少,产生了乡村村社建制整合的现实需求。

2、乡村村社建制整合的制度需求。我国现行的关于行政区划管理的依据是《行政区划管理条例》(由国务院于2018年10月10日 发布,自2019年1月1日起施行,之前是1985年1月15日国务院发布的《国务院关于行政区划管理的规定),但《行政区划管理条例》并未涉及到村村合并”“村社合并”等内容,村村合并”“村社合并”的建制整合存在法规制度盲区,相关问题及冲突需要相应的法规加以解决。

(二)规划引导乡村村社建制整合的法条构建

1、乡村村社建制整合的路径。当因乡村发展需要,确需进行村村合并”或“村社合并”时,可以参照《行政区划管理条例》中关于“有利于社会主义现代化建设、有利于行政管理、有利于民族团结”等原则考虑经济发展、资源环境、人文历史、地形地貌、治理能力具体情况来进行村社建制整合

2、乡村村社建制整合相关规范的坐标。该部分内容从性质上讲,属于乡村治理范畴,应当在《四川条例》第四章“乡村治理”中作出规定。

3、乡村村社建制整合相关规范的法条表达。在《四川条例》中,关于乡村村社建制整合的建议法条如下:

第X条  为实现乡村有序治理,提高效率,各地县级人民政府应当积极引导村村之间、村社之间进行建制整合,最终的建制整合方案须报经市级人民政府批准。

第X条  各地村村之间、村社之间的建制整合,应当坚持有利于社会主义现代化建设、有利于行政管理、有利于民族团结原则,综合考虑当地经济发展、资源环境、人文历史、地形地貌、治理能力等具体情况

 

六、结语

我省乡村振兴战略需要制订《四川条例》来作为法保障。《四川条例》应是一部统摄乡村各个领域,具有支撑作用和“基本法”性质的地方性法规。《四川条例》在制订过程中,首先应当把握好《四川条例》的功能定位,在内容方面,则需要把发展壮大农村集体经济、增强乡村振兴造血功能,加强农村集体经济组织建设、提升乡村振兴组织保障,改革创新农村产权制度增加农民获得感,面对乡村村社建制整合新现实,提高乡村治理水平等融入其中,切实保障我省乡村振兴立法的科学性、合理性。

 

参考文献:

[1]陈有南.乡村振兴地方立法的思路与文本构想[J].人民法治,2018(22):74-77.

[2]郭俊.如何做好“促进型立法”工作[J].人大研究,2008(2)29-32.

[3]《乡村振兴法》立法:功能定位、模式选择与实现路径

[4]彭海红.农村集体经济的巩固和发展关系社会稳定和发展[J].中国集体经济,2014(36):2-3.

[5]赵然芬.壮大农村集体经济的实现路径[J].共产党员(河北),2018(10):34-35.

[6]谭贵华.农村集体经济组织的研究回顾与前瞻[J].重庆大学学报 (社会科学版), 2013(1):123-129.

[7]王丹:农村集体经济组织法人的法律定位[J].人民司法, 2017(28):28-32.

[8]孙宪忠.中国农民“带地入城”的理论思考和实践调查[J].苏州大学学报 (哲学社会科学版), 2014(3):63-69.

[9]宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J].法学评论,2018(04):147-158.

 


中心简介| 组织机构| 中心人员| 联系我们| 设为首页 | 加入收藏 | 网站管理 技术支持:木木工作室

版权所有:中国社会经济调查研究中心西南中心     地址:成都市一环路南三段64号
电话:(028)85511422 69862582 69862579| 传真:028-85511422 | 邮编:610031 备案号:蜀ICP备13023446号